حضرت آیت‌الله هاشمی شاهرودی
رئیس محترم قوه قضائیه
با سلام، احتراماً پیرو شکوائیه مورخ ۴/۷/۱۳۸۶ (تصویر پیوست) اینجانبان- جمعی از کارشناسان علوم مدیریت و برنامه ریزی- در خصوص درخواست ابطال مصوبات شورای عالی اداری به شماره ۴۵۰/۱۴ مورخ ۱۶/۱۲/۱۳۷۸ موضوع ادغام سازمان های امور اداری و استخدامی کشور و برنامه و بودجه و ایجاد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، شماره ۵۶۰۶/۱۹۰۱ مورخ ۲۴/۴/۱۳۸۶ موضوع انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و نامه های شماره ۸۸۴۲۸ مورخ ۲۴/۸/۱۳۸۵ و ۱۵۱۹۴ مورخ ۵/۲/۱۳۸۶ موضوع انتقال سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان ها به استانداری ها و متعاقب آن انحلال و ادغام آنها با معاونت برنامه ریزی استان ها، با عنایت به وظایف و ماموریت هایی که قانون اساسی مستند به بند سوم اصل یکصد و پنجاه و ششم به عهده قوه قضائیه گذاشته است و عدم توجه آن منجر به خسران و بحران در کشور خواهد شد و در صورت استمرار خسارت های جبران ناپذیری را به بار خواهد آورد، مطالب مطروحه فراتر از یک شکوائیه تقدیم می گردد، زیرا در شکوائیه مورخ ۴/۷/۱۳۸۶ امید آن بود که پس از ارجاع موضوع به مراجع نظارتی و قضایی، نمایندگان و وکلای شکات و نمایندگان متشاکی در یک جلسه علنی و رسمی و رودررو برای ثبت در تاریخ مطالب مستدل خود را بیان و حقانیت آنها را به اثبات برسانند. مصمم بودیم مطالب بسیار مهم و خسارات ناشی از تعرض به قوانین و ظلمی را که به نظام اداری، برنامه ریزی و دستگاه های ستادی دولت روا داشته اند برملا سازیم. متاسفانه چنین موقعیتی فراهم نگردید. بنابر شواهد و قرائن نهادهای نظارتی و قضایی صرفاً از نمایندگان دولت برای توضیح دعوت به عمل آوردند. فلذا به ناچار کمی گسترده تر و شاید خارج از یک شکوائیه به لحاظ موقعیت به دست آمده مطالب خود را در حول محور امور برنامه و بودجه، امور اداری و استخدامی و مبانی قانونی (از منظر قانون اساسی) و همچنین برخی اثرات ناشی از انحلال سازمان های مذکور برای طرح و پیگیری در مراجع نظارتی و قضایی به استحضار برسانیم.
الف- امور برنامه و بودجه
در این نامه با اشاره به شکل گیری سازمان برنامه و بودجه ارائه سابقه تاریخی آن آمده است؛ پس از استقرار جمهوری اسلامی ایران، قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸ برای نخست وزیر، در مقام ریاست هیات وزیران هیچ نوع مسوولیتی جز مسوولیت اقدامات هیات وزیران در برابر مجلس پیش بینی ننموده بود، در حالی که سازمان مذکور در حوزه نخست وزیری به ریاست وزیر مشاور قرار داشت.
به رغم اهمیت و ضرورت وابستگی سازمان یاد شده در امور برنامه ریزی، هماهنگی و نظارت به ریاست دولت، چون برای نخست وزیر مسوولیت پاسخگویی وجود نداشت، شورای نگهبان در مقام تفسیر، وابستگی آن را به این مقام خلاف قانون اساسی تشخیص داد (نظر تفسیری ۱۶۱۹ مورخ ۳/۷/۱۳۶۳ شورای نگهبان) از این رو در اجرای قانون تغییر سمت وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه به وزیر برنامه و بودجه و... مصوب ۱۶/۱۰/۱۳۶۳ مجلس شورای اسلامی، سازمان برنامه و بودجه به وزارت برنامه و بودجه با همان وظایف و ماموریت ها تغییر یافت و در نتیجه این سازمان ستادی دولت در ردیف دستگاه های اجرایی درآمد. در اجرای بند الف ماده یک قانون، سمت وزیر مشاور و سرپرست سازمان برنامه و بودجه به وزیر برنامه و بودجه تغییر یافت. پس از بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ با در نظر گرفتن اینکه رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایف خود در برابر مجلس مسوول است در اجرای اصل ۱۲۶ مسوولیت امر ستادی مذکور مستقیماً بر عهده رئیس جمهور قرار گرفت و سرانجام با مصوبه شورای عالی اداری این سازمان که مستند به قانون تاسیس شده بود منحل و باید گفت پرونده برنامه ریزی کشور بسته شد. برای روشن شدن بیشتر موضوع و صدمات ناشی از انحلال سازمان و تعرض به قانون، به صورت کلی و خلاصه به برخی از آثار زیانبار و نابسامانی های به وجود آمده اشاره می شود.
۱/الف- به موجب قوانین متعدد از جمله ماده یک قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست ها و به هدف های قانونی می شود، بوده و از سه قسمت، بودجه عمومی شامل پیش بینی دریافت ها و پرداخت ها، بودجه شرکت های دولتی و بانک ها، بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می شود، می باشد.

با ملاحظه لایحه بودجه سال ۱۳۸۷، بسیاری از مواد مندرج در قانون محاسبات عمومی کشور رعایت نشده است. (از ذکر سایر مواد قانونی به لحاظ مطول شدن موضوع خودداری می گردد) و این لایحه مغایر ماده فوق و سایر مواد مندرج در قانون محاسبات عمومی کشور و با اصل پنجاه و دوم قانون اساسی می باشد (البته نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در زمان تصویب لایحه بودجه توجه لازم مبذول خواهند داشت.)
۲/الف- سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در ابتدای سال جاری براساس وظایف نظارتی گزارشی از طرح های در دست اجرای میدان گازی پارس جنوبی به شماره ۳۴۳۸/۱۰۰ مورخ ۳۰/۳/۱۳۸۶ (تصویر پیوست) به عنوان رئیس جمهور ارسال و در پاراگراف آخر تاکید می نماید؛ «به وزارت نفت دستور داده شود در فرصت باقیمانده تا زمستان سال جاری برای راه اندازی فازهای ۹ و ۱۰ پارس جنوبی اقدامات لازم را صورت دهد.»
با انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی و برخوردهای غیراصولی و ناشایست با بدنه کارشناسی و نیروهای متخصص و فهیم سازمان و از بین بردن انگیزه و تشویق آنان به انتقال، بازنشستگی، بسیاری از پروژه ها بدون نظارت و پیگیری نتیجه یی جز خسران برای مملکت نداشته است.
حضرت آیت الله شاهرودی، ریاست معظم قوه قضائیه و قاضی القضات کشور؛ جان و مال افرادی که در این زمستان سخت بر اثر سرما و نبود گاز و سایر مواد گرمایشی از بین رفته به عهده چه کسی است، شما در اجرای ماموریت های محوله ناشی از بند سوم اصل یکصد و پنجاه و سوم قانون اساسی موضوع نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات چه تمهیداتی معمول داشته اید؟، آیا دادستان کل کشور به عنوان مدعی العموم وظایف خود را انجام داده است؟، دستور فرمایید سازمان بازرسی کل کشور اثرات ناشی از این انحلال را فقط در همین یک مورد بررسی نماید و مراجع قضایی تصمیمات لازم را اتخاذ نموده و گزارش لازم را برای اطلاع عموم منتشر نمایند.
۳/الف- در زمینه مسائل برنامه ریزی گفتنی زیاد است، برنامه چهارم توسعه به سرعت رو به پایان است. نه تنها عملکرد دولت انطباقی با برنامه ندارد، بلکه هر روز فاصله عملکردها با برنامه زیادتر می شود. گزارش های نظارتی و ارزیابی پیشرفت برنامه به موقع ارائه نشده است. براساس ماده ۱۵۸ قانون برنامه چهارم، دولت موظف است حداکثر تا پایان تیرماه هر سال گزارش سند چشم انداز را ارائه نماید ولی هم اکنون که در پایان سال سوم برنامه هستیم، هنوز اولین گزارش سند چشم انداز سالانه برنامه چهارم توسعه منتشر نگردیده است. دولت قانون برنامه را عمل نمی نماید و خود برنامه یی علمی، برای اداره امور کشور از جمله کنترل تورم و گرانی ندارد. به نظر می رسد این روند در آینده یی نه چندان دور کشور را با بحران مواجه نماید، فقط تنها شانسی که دولت دارد، افزایش قیمت نفت در بازار جهانی است که تمام ناکارایی ها را پوشش می دهد. شاخص ها عمدتاً منفی است، احکام برنامه اعمال نشده، نرخ رشد اقتصادی کاهش یافته و تورم هر روز افزایش می یابد. تهیه برنامه پنجم در ابهام است.
لازم به ذکر است هرچند به اجمال در خلال مطالب اشاراتی به وظایف سازمان در امر برنامه و بودجه شده است، ولیکن در امر نظارت تاکید می شود که در پی انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی چه اتفاقات ناگوار و جبران ناپذیری به وجود خواهد آمد. از جمله اینکه دستگاه های اجرایی کشور بدون نظارت سازمان به عنوان یک دستگاه هوشمند و ناظر بر عملیات جاری و عمرانی آنها به صورت ملوک الطوایفی عمل می کند. در حالی که طبق قانون برنامه و بودجه (بخش نظارت) سازمان موظف است در مورد اجرای فعالیت ها و طرح های عمرانی که هزینه آن از محل اعتبارات جاری و عمرانی دولت تامین می شود... براساس جدول های زمانی فعالیت های جاری و طرح های عمرانی مربوط را نظارت کند و برای انجام این منظور به طور مستمر از عملیات طرح ها و فعالیت های دستگاه های اجرایی بازدید و بازرسی کند... و برابر ماده ۳۵ همین قانون نیز دستگاه های اجرایی موظفند منظماً به ترتیبی که سازمان تبیین می کند اطلاعات لازم را به سازمان تسلیم نمایند. این در حالی است که با اتفاقی که روی داده عملاً دستگاه های اجرایی از هرگونه ارائه اطلاعات درخصوص موارد مذکور به جد امتناع می کنند.
یادآوری این موضوع برای عبرت آموزی است. در کنفرانس اداره امور عمومی جنوب شرقی آسیا(EROPA) که اخیراً در ایران برگزار گردید نماینده دولت افغانستان(معاون رئیس جمهور این کشور) از یکی از نمایندگان ایران سوال می کند؛«چرا سازمان مدیریت و برنامه ریزی را منحل کرده اید ما برای توسعه افغانستان اخیراً اقدام به تاسیس چنین سازمانی نموده ایم.» کشور افغانستان یکی از فقیرترین کشورها با ساختار قبیله یی و عشیره یی به این نتیجه رسیده است که برای توسعه لازم است ساختار مناسب را در ساختار کلان کشورش ایجاد نماید.
حضرت آیت الله شاهرودی، توسعه ایران در منطقه و در سده اخیر، در مقایسه با سایر همسایگان مدیون ۶۰ سال برنامه ریزی است که توسط سازمان برنامه و بودجه با همه نارسایی هایی که به آن واقفیم انجام شده است. آیا با انحلال این سازمان می توانیم براساس چشم انداز توسعه ۲۰ ساله کشور که به تایید و تصویب مقام معظم رهبری رسیده است و مقرر گردیده در پایان برنامه چهارم توسعه قدرت اقتصادی منطقه شویم، دست یابیم؟،
ب- امور اداری و استخدامی
کارشناسان سازمان مدیریت در این بخش نیز با روایت شکل گیری سازمان امور استخدامی نوشته اند در سال ۱۳۴۰ شورای عالی اداری تاسیس می گردد و یکی از ماموریت های این شورا تهیه و تنظیم لایحه استخدام کشوری بود که سرانجام در سال ۱۳۴۵ لایحه استخدام کشوری تهیه می شود و به تصویب می رسد. به موجب ماده ۱۰۳ این قانون به جای شورای عالی اداری کشور سازمان امور اداری و استخدامی کشور تاسیس می شود. سرانجام با مصوبه شورای عالی اداری(مصوبه جلسه مورخ ۱۱/۲/۱۳۷۸ ابلاغی شماره ۴۵۰/۱۴ مورخ ۱۶/۱۲/۱۳۷۸) سازمان امور اداری و استخدامی کشور با سازمان برنامه و بودجه که هر کدام نقشی مجزا با وظایف و ماموریت های کاملاً متفاوت در تمشیت امور کشور ایفاد می نمودند ادغام شد و باید گفت با این ادغام کلیه ماموریت های سازمان امور اداری و استخدامی در سازمان جدید(سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور) هضم و به فراموشی سپرده شد. در این خصوص نیز به صورت کلی به نمونه هایی از نارسایی های ناشی از ادغام و انحلال سازمان امور اداری و استخدامی کشور اشاره می شود؛
۱/ب) یکی از ماموریت های سازمان هایی نظیر سازمان امور اداری و استخدامی، سازمان خدمات کشوری و... در کشورهایی که اتحادیه ها و سندیکاهای کارگری و کارمندی مستقل وجود ندارد، تنظیم روابط کارگر و کارمند با کارفرما و دولت است. در ایران این روابط و انجام حمایت های لازم از کارگر در مقابل کارفرما توسط وزارت کار و امور اجتماعی و انجام حمایت های لازم از مستخدمان دولت و تنظیم روابط آنها با دولت توسط سازمان امور اداری و استخدامی انجام می گرفت و با ادغام و انحلال این سازمان در این سال ها متاسفانه به حقوق کارکنان دولت هیچ گونه توجهی نشده و حقوق آنها تضییع شده است. به عنوان مثال، ضریب حقوق کارکنان دولت همیشه کمتر از نرخ تورم افزایش یافته است. این در صورتی است که در برنامه سوم و چهارم توسعه مقرر بوده ضریب حقوق کارکنان دولت متناسب با نرخ تورم افزایش یابد.
۲/ب) استخدام و به کارگیری نیروی انسانی به صورت غیررسمی، حذف ضوابط و جایگزینی روابط.
براساس ماده ۱۳ قانون استخدام کشوری استخدام به خدمت رسمی دولت از طریق امتحان یا مسابقه انجام می شود و در اجرای ماده ۱۶ این قانون امتحان و مسابقه ورودی داوطلبان استخدام رسمی به وسیله سازمان امور اداری و استخدامی صورت می گرفت. در صورت اقتضا سازمان می توانست اجرای امتحان و مسابقه را با حفظ حق نظارت به دستگاه استخدام کننده محول کند.
با ادغام و انحلال سازمان و عدم پیش بینی ساختارهای مناسب برای اجرای مواد قانونی اخیرالذکر در سال های اخیر خصوصاً در زمان ادغام دو سازمان حتی یک مورد نمی توان یافت که ماده ۱۶ ق - ۱- ک اجرا شده باشد. کلیه آزمون های استخدامی تقریباً با کمترین نظارت به دستگاه ها واگذار گردید. ضمن اینکه در دستگاه های اجرایی نیز برای این منظور واحد مناسبی وجود نداشت. بنابراین اغلب دستگاه ها با استفاده از بخش خصوصی نسبت به اجرای آزمون های استخدامی که دارای اهمیت ویژه یی در جذب نیروی انسانی است، اقدام نموده، این امر باعث گردید برخی از آزمون ها به صورت صوری توسط شرکت هایی که حداقل امکانات و صلاحیت های لازم را نداشتند، انجام گیرد ضمن اینکه با ورود نیروی انسانی تحت عناوین مختلف نظیر شرکتی، قرارداد کار مشخص و... و حذف استخدام رسمی به بهانه ارتقای کارایی و بهره وری نیروی انسانی متاسفانه آثار ناشی از این بی توجهی به قانون و عدم حضور سازمانی مستقل و متولی این مهم، سال های متمادی نظام اداری کشور را دچار اختلال خواهد کرد. بنابر یک آمار غیررسمی در حال حاضر بین ششصد هزار الی یک میلیون و دویست هزار نفر تحت عناوین فوق (شرکتی، قراردادی و...) بدون رعایت مقررات و عدم توجه به برنامه ریزی نیروی انسانی در دستگاه های دولتی اشتغال دارند.
۳/ب- در قانون استخدام کشوری و سایر قوانین مرتبط با مسائل اداری و استخدامی در مواردی که قانون نیاز به آیین نامه اجرایی دارد قانونگذار برای هماهنگی سازمان امور اداری و استخدامی را مسوول تهیه و تدوین آیین نامه های مربوط کرده است. در سال های اخیر بنابر علل مختلف از جمله کم رنگ شدن نقش این سازمان در ساختار اداری کشور اکثر آیین نامه های مورد نظر بنا به پیشنهاد دستگاه های اجرایی به تصویب مراجع مربوط رسیده است به عنوان مثال از زمان ادغام سازمان های مذکور (سال ۱۳۷۸) تاکنون برای ماده ۱۱ ق-ا-ک بیش از ۲۰ آیین نامه به تصویب رسیده که اکثر آنها بدون هماهنگی سازمان مدیریت و برنامه ریزی تهیه و پیشنهاد آنها توسط دستگاه اجرایی به دولت ارائه شده است.
۴/ب- موارد متعددی در خصوص نارسایی های موجود در نظام های استخدامی، برنامه ریزی نیروی انسانی، تشکیلات و ساختار سازمانی، طرح های طبقه بندی مشاغل و... وجود دارد که برای جلوگیری از اطاله کلام از بیان آنها خودداری می گردد. انشاءالله اسناد و مدارک لازم در زمان طرح موضوع در اختیار نمایندگان دستگاه های نظارتی و قضایی قرار خواهد گرفت.
حضرت آیت الله شاهرودی، ریاست محترم قوه قضائیه
همان طوری که قبلاً طی شکوائیه ۴/۷/۱۳۸۶ مفصلاً معروض افتاد مصوبات شورای عالی اداری به شماره ۴۵۰/۱۴ مورخ ۱۶/۱۲/۱۳۷۸ و ۵۶۰۶/۱۹۰۱ مورخ ۲۴/۴/۱۳۸۶ و نامه های رئیس جمهور خلاف بین برخی از اصول قانون اساسی و قوانین موضوعه بوده، بنابراین درخواست لغو و ابطال آنها را داریم.

نکات دیگری که در این خصوص ضروری است مورد توجه قرار گیرد را به استحضار می رسانیم؛
۱- ادغام سازمان امور اداری و استخدامی کشور و برنامه و بودجه و انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در اجرای مفاد ماده (۱) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، تنفیذی در ماده ۱۵۴ برنامه چهارم توسعه و به استناد وظایف و اختیارات موضوع بند «ب» ماده (۱) این قانون انجام پذیرفته است. برای روشن شدن مطلب بند «ب» ماده (۱) عیناً انشا می گردد؛
«اصلاح ساختار تشکیلات دستگاه های اجرایی کشور به استثنای وزارتخانه ها از طریق ادغام، انحلال و...»
با توجه به ماهیت وظایف دو سازمان مذکور و جایگاه آنها در نظام اداری کشور که مسوولیتی فراتر از وظایف هر یک از وزارتخانه ها را به عهده دارند منطقاً این استثنا شامل آن نیز می گردد به ویژه آنکه در قوانین موضوعه از جمله ماده (۴) و ماده (۶) قانون برنامه و بودجه و قانون تغییر سمت وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه (بخشی از این قانون پس از بازنگری قانون اساسی فاقد اعتبار است) و همچنین بند «ب» تبصره (۱) ماده (۳۲) قانون استخدام کشوری و ماده (۱۱۱) این قانون و بندهای (الف) و (ج) ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، روسا و معاونین سازمان های مذکور همطراز وزیر و معاونین وزیر در نظر گرفته شده اند. مضافاً بر آنکه مطابق اصلاحیه بند «ب» ماده (۱۳۹) قانون برنامه چهارم توسعه هرگونه ادغام و یا انحلال وزارتخانه ها، سازمان ها و موسسات دولتی پس از تصویب مجلس شوری اسلامی امکان پذیر است.
۲- در اصل ۱۲۶ قانون اساسی رئیس جمهور مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و می تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد. در اصل یکصدوهفتاد و شم پس از وظایف و ماموریت های شورای عالی امنیت ملی اعلام می شود اعضای شورا عبارتند از؛
- روسای قوای سه گانه
- رئیس ستاد فرماندهی کل نیروهای مسلح
- مسوول امور برنامه و بودجه
- و...
همانطوری که ملاحظه می فرمایند در اصل ۱۲۶ دو امر منظور شده و این دو امر از نظر ماهیتی و وظایف و ماموریت ها قابل جمع نبوده، در ضمن اینکه چنان که از نظر واضعین قانون امکان جمع این دو فراهم بود می بایستی جزء اعضای شورای عالی امنیت ملی «مسوول امور برنامه و بودجه و مسوول امور اداری و استخدامی» توأماً درج می گردید.
حضرت آیت الله شاهرودی
قانونگذاری در کشور ما با مشروطیت آغاز شد و هم اینک حدود یک قرن از آن تاریخ می گذرد، نگذارید چنین امری در جمهوری اسلامی از بین برود و بر آن خدشه یی وارد شود. دوره های متعدد قانونگذاری در کنار مشکلات کشور و فقدان پشتوانه های قانونی سبب گردیده که مجلس و پارلمان در کشور مترادف با قانونگذاری باشد و این امر در عرف جاری مردم مطرح است. قانون و قانونگذاری باید خط قرمز شهروندان کشور قرار گیرد. چنانچه از تعرض به قانون جلوگیری نشود و هر کسی در هر سطحی بدان وارد شده و حرمت آن را پاس ندارد بسیاری از باورهای مردم فرو خواهد ریخت. اگر زباغ رعیت ملک خورد سیبی/ برآورند غلامان شهر درخت از بیخ
حضرت آیت الله شاهرودی؛ همانطوری که مستحضرید و به استحضار رسید مصوبات شورای عالی اداری که مفصلاً بدان اشاره شد ورود به قانونگذاری است و حتی فراتر از اختیارات مجلس شورای اسلامی است. بنابراین تقاضای ابطال آنها را داشته و داریم. با توجه به درایت، شجاعت و صداقتی که در حضرت عالی وجود دارد تنها دستور صریح و سریع و پیگیری های آن مقام معظم می تواند از این خسران جلوگیری کند.

با تشکر، جمعی از کارشناسان علوم مدیریت و برنامه‌ریزی کشور